工程總承包由于包含了設計、采購、施工，招標的重要性更強，招標的要求更高、難度更大，因此在工程總承包招標中應充分了解項目的特點，認真細致地做好招標準備。本文從投標人資格、招標控制價合理編制、招標工期的合理性、發包人要求的編寫、合同價格形式、進度款支付等方面對招標文件編制注意事項進行探討，并介紹了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》對編制工程總承包招標文件的影響，可供其他項目編制工程總承包招標文件借鑒、參考。

工程總承包已經在中國走過了30多年的探索發展之路，從1984年9月開始推行工程總承包，到2012年1月10日印發《簡明標準施工招標文件和標準設計施工總承包招標文件》（發改法規〔2011〕3018號，以下簡稱“標準招標文件”），再到2016年5月20日住房和城鄉建設部發布《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市〔2016〕93號，以下簡稱“93號文”）。國家政策層面不斷要求加快推行工程總承包模式。但與傳統的施工承包模式相比，工程總承包模式至今在認識和實踐上仍有許多值得探討的地方，尤其在建筑、市政等領域，一方面需要有關政府部門積極推動，另一方面還存在現行政策不能滿足市場發展需要、企業工程總承包功能不夠成熟等問題。

2017年至今，溫州市區幾個公共資源交易服務平臺上發布工程總承包項目招標公告近100個，主要類型有房建項目、綜合整治提升項目、裝修改造項目、場地治理、市政道路工程、景觀亮化等。筆者對極個別典型項目案例進行標后的回訪，結合原招標文件進行分析。

一、現階段工程總承包招標文件編制情況

（一）招標文件編制依據

“標準招標文件”已涵蓋了合同條件，目前編制招標文件均以此為范本。2016年3月23日浙江省住房和城鄉建設廳發布《關于深化建設工程實施方式改革積極推進工程總承包發展的指導意見》（浙建〔2016〕5號），2017年12月份又印發了《浙江省工程總承包計價規則（試行）》（以下簡稱“規則”），以這兩個文件作為現階段浙江省工程總承包招標項目標文編制的指導依據。

（二）影響招標文件編制的幾個關鍵要素

1．投標人的資格

國家和浙江省的文件基本都規定，工程總承包企業應當具有與工程規模相適應的工程設計資質或者施工資質。從調研的幾個項目來看，有以設計牽頭的聯合體工程總承包人，有施工牽頭的聯合體工程總承包人，也有同時具備設計和施工能力的工程總承包人。

以設計牽頭的聯合體工程總承包人合作模式基本有以下兩種。第一種模式，是設計單位獲得除設計費外另加幾個點的管理費，與施工單位綁定合作關系。現場設計單位派駐設計負責人、設計管理人等，施工單位還是按傳統模式進行現場管理，設計與施工方以比較獨立的方式工作，雙方的合作方式對造價成本的控制沒有一定的激勵機制，因此設計優化和合理化建議的提出積極性不高，融合度不高。第二種模式是設計單位獲得合同后，將施工內容通過一定的競爭機制分包給施工單位或項目經理。這種模式設計單位承擔的風險相對比較大，雖然在分包過程中可以約定將部分風險轉嫁給施工單位，但是目前大部分設計企業缺乏施工現場管理經驗，或者企業內部剛組建施工現場管理人員，對工程總承包管理還處在初步探索階段，對施工組織、施工工藝及施工的控制缺乏經驗，因此承擔的風險相對較大。

以施工牽頭的聯合體工程總承包人，基本上只是尋求設計合作團隊，合理分配利益，激發設計優化的積極性。

作為聯合體工程總承包人，最關鍵的是如何確定“牽頭人”、如何“融合”、如何“全過程管理”、如何“控制風險”。以上這些在招標文件編制時一般都不會考慮中標后的聯合體工程總承包人的合作模型是否會影響工程的進度、投資。

2．招標控制價合理編制

93號文規定，工程總承包項目的發包階段可以在可行性研究階段、方案設計階段或初步設計階段進行，不同的階段對投資限額的確定存在很大的浮動。

筆者翻閱了大多數的招標文件，總結發現在可行性研究階段發包時招標控制價就是發包人的心里估算價格，在方案階段或初步設計階段，招標控制價就按投資估算（概算）執行，沒有經過市場分析或與發包人要求等關鍵性因素進行匹配。

在招標控制價組成上與發包合同范圍也存在不一致，如一些項目帶詳細勘察，其控制價中勘察費就沒有考慮，或者總承包管理費沒有考慮或沒有單獨考慮。

3．招標工期的合理性

工程總承包的工期包含了勘察、設計、采購、施工或者試運行期間全部工期，而招標時只有施工工期執行《建筑安裝工程工期定額（TY01-89-2016）》，其他工期沒有參考依據，有些項目可能會綜合考慮其他內容的工期，有些項目可能只按定額工期執行，甚至有些項目在施工定額工期基礎上下浮動到招標人的目標工期。其工期的合理性直接影響到合同工期的執行。

如某高新技術產業園區工程總承包項目，打造以智能鎖具、眼鏡行業為主導產業，產城融合、創新要素、功能齊全的高新技術產業園，地上計入容積率建筑面積不小于129423.58平方米，8棟多層廠房、1棟高層研發中心及一棟高層宿舍樓，為裝配式鋼結構體，無地下室。攔標價21524萬元，其招標工期為150日歷天。目前施工工期已近2年，還未完工。

招標工期150天，包含了勘察設計工作、設計圖紙審查、審批工作、土建施工和裝配式鋼結構制作安裝、室外附屬等專業，是否合理有待研究。

4．發包人要求的編寫

招標時，發包人要求如何編寫，誰來編寫是一個問題。“標準招標文件”雖然給出了發包人編寫的大綱性要點，但是每個項目的發包情況不同，發包人需求不同，或者使用單位需求不同，都會作出不同的約定，則這些需求的合理性和可執行性由誰來論證就成為問題。筆者調研的幾個項目中，部分招標文件是照抄一段項目可行性研究報告的內容，也有部分招標文件照抄一大段初步設計說明。

某村旅融合工程的項目發包人要求寫了“項目區域位置”“項目建設地點”“項目現狀”“項目建設方案（含項目總體規劃、建設內容與規模、項目建設規劃）”“工程投資估算表”，完全是可行性研究報告中的內容。具體的實施范圍邊界未描述清楚，現在雙方執行合同中出現比較多的爭議，不斷在協調中。比如發包范圍邊界不清晰，紅線范圍內因政策性原因拆了原有建筑后，無法滿足發包人要求規定的面積，需要新建1.8萬平方米建筑，這是否在原合同承包范圍內，是否屬于變更增加內容等都有待商榷。

5．合同價格形式

根據工程總承包國際通行規則、國內工程總承包相關文件和推廣工程總承包模式的出發點，工程總承包建設項目應按照中標報價實行固定總價結算。

浙江省“規則”文件明確規定，建設單位和工程總承包企業應根據中標價格確定合同價款。工程總承包企業按工程總承包招標項目清單的要求所報的價格清單是合同文件的組成部分。

工程總承包合同宜采用總價包干的固定總價合同形式，除招標文件或工程總承包合同中約定的調價原則外，一般不予調整。

筆者在調研的幾個項目中，合同的價格形式五花八門。

第一種，約定為“總價合同”。某村旅融合工程招標文件的報價要求里約定為“本項目采用總價合同的方式進行發包。招標范圍內由于非發包人修改方案等原因(如投標報價的缺漏項、設計錯誤、設計不滿足招標文件等)造成的費用增加，一律不得調整。”而在標文須知前附表其他事項里約定“在施工圖設計確定后，由招標人根據施工圖按照現行的計價依據（2010 定額）及2017 年6 月份信息價（如采用的材料信息價沒有，其材料價格按市場詢價計入）重新編制工程預算造價，并下浮11.5%后作為今后財政或審計結算的造價依據，該下浮后的造價為‘A’，投標報價為‘B’。A 必須與B 一致，若不一致，則按以下方式處理：①A<B 的，除招標人變更外，招標人有權扣回B?A 后的差額。②A>B 的，除招標人變更外，視為投標人的優惠措施，價格不予增加。”

此合同價格形式，工程總承包人的設計優化和合理化建議就不可能提出，工程總承包人甚至在施工過程中，盡量把工程結算造價做足，造成投資浪費。

采用此合同價格形式，發包人要求變更設計增加造價納入合同總價后超過A值是否可以也存在爭議，如不可以則變更無法落實，如可以則A值也失去限價控制意義。

第二種，全費用固定單價合同。某8個億的安置房項目，招標文件約定本項目采用全費用固定單價的方式進行報價。簽約合同價=固定單價×估算地上計容建筑面積［結算時計容建筑面積按實調整，以按《建筑工程建筑面積計算規范》（GB/T 50353-2013）計算的實際地上計容建筑面積為準］。投標人投標單價須包括招標文件要求的所有工作內容，包括前期勘察、設計、工程造價以及驗收、測繪、室內空氣檢測及其他各項費用等一切成本和費用。招標時要求投標綜合單價不得超過4099元/平方米。

采用此合同價格形式針對比較容易標準化的安置房貌似比較合理，大部分上市房地產企業都是采用單方指標做投資控制。但在此項目中，地下室面積因設計標準調整的原因增加約6000萬元的造價，雙方在另行協商過程中，碰到爭議比較大的是費用定性和定量問題。

6.進度款支付

市場上進度款的支付也有幾種方式，有按月完成工程量支付，也有按節點支付。

某8個億的安置房項目，進度款按形象進度分段進行支付，辦理施工許可證后10天內支付合同價款的10%，±0.000以下完成后10天內支付合同價款20%的工程款，主體工程全部封頂后10天內支付合同價款20%的工程款，待承包人完成合同約定施工內容，具備預驗收條件支付至合同價款的80%。通過工程竣工驗收，提交應歸檔的全部技術文件資料并辦理竣工結算后，付至工程施工結算價的97.5%，余款2.5%作為工程質量保修金，在責任缺陷期滿2年后退還（不計息）。

分析以上支付情況，可以看出有三個不合理情況。第一，前期預付款拿了8000萬元，±0.000以下完成后累計拿了24000萬元，然后這個項目因為政策性原因地下室面積增加1萬平方米，這個增加的造價不在支付合同價款內，對承包人墊資造成壓力 ；第二，第三次支付合同價款在主體全部封頂時，它與第二階段的付款間隔時間長達1年，對承包人墊資造成壓力；第三，封頂后到裝修室外附屬部分完成，具備預驗收條件，時間間隔過長，金額為30%過大，對承包人墊資也造成壓力。如此不合理的付款方式在投標人報價時勢必將資金風險納入報價因素。

同時，該項目還約定發包人逾期支付工程進度款按每日支付違約金為千分之一，且不設最高限額，對于政府項目來說，發生索賠概率太大。

二、《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》發布對工程總承包招標文件的編制意義

長期以來，由于法規政策不完善，導致市場主體在參與工程總承包項目招標投標、合同履行等過程中存在諸多的不確定性，無法滿足工程總承包發展的要求。2019年12月23日，住房和城鄉建設部、國家發展改革委聯合發布《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》(建市規〔2019〕12號，以下簡稱“管理辦法”)，本次發布的“管理辦法”對房屋建筑和市政基礎項目工程總承包活動中的總承包方式、發包條件、項目招標要求、工程總承包單位的資質條件、項目投標主體的范圍、項目中的風險分擔、總承包單位的安全責任等內容進行了明確。

（一）明確工程總承包的發包階段

“管理辦法”明確采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包。在工程總承包發包方式及招標文件編制上，完善了工程總承包項目招標文件的主要內容和招標人應在招標前完成前期工作的要求，有利于后期的合同順利實施，減少變更和爭議。

在“管理辦法”發布之前，很多工程總承包發包放在可行性研究階段或者方案階段，尤其是一些綜合整治工程，前期可行性方案研究不夠透徹，投資估算不夠全面，以至于發包人要求無法約定完善，在合同階段造成合同價格無法控制。

比如筆者回訪的某村旅融合工程總承包招標項目，在可行性研究批復后開始發包，某村旅項目現狀建筑和新建建筑的范圍邊界不清晰，原招標文件對發包范圍描述為“某村旅融合工程一期設計與施工總承包, 從本工程建設范圍內的設計直至工程竣工并投入使用及缺陷責任期的技術服務與缺陷修復、保修期的保修工作”。發包人要求的提出不清晰不明確，招標控制價按可行性研究報告估算投資確定，招標工期的合理性欠分析。在合同實施過程中，發生了因老建筑的拆除、功能面積的減少而新建的1.8萬平方米建筑，致使雙方爭議的焦點為新建項目是否在原合同承包范圍內，是否屬于變更增加內容。

（二）規范投標人資格條件

“管理辦法”明確工程總承包單位應當同時具有與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質，或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體。強調應具備相應的設計和施工資質，有利于設計與施工的深度融合，并對設計施工資質相互申請作出了鼓勵和引導。

在“管理辦法”發布之前，工程總承包項目發包時投標人資格條件有采用設計或施工資質的，也有采用同時具備設計和施工資質，并接受聯合體投標的。從筆者回訪的幾個項目來看，設計與施工單位的融合度不夠，設計單位缺乏現場安全管理意識和現場管理經驗，施工單位缺乏設計管理意識，即缺乏設計變更后造價控制和優化設計經驗。

因此，該“管理辦法”將投標人明確為“同時具備或組成聯合體”，鼓勵設計單位申請施工資質，鼓勵施工單位申請設計資質，有利于促進設計與施工的深度融合，培育工程總承包企業。

（三）規范合同價格形式

“管理辦法”明確企業投資項目的工程總承包宜采用總價合同，政府投資項目的工程總承包應當合理確定合同價格形式。采用總價合同的，除合同約定可以調整的情形外，合同總價一般不予調整。

在“管理辦法”發布之前，全國各地對工程總承包合同價格形式約定形形色色，有全費用單價合同、報價總價限額內按時結算合同、總價合同、費率合同等，價格形式不同，甲乙雙方的風險分擔范圍和責任約定不同，則進度款支付困難，施工單位墊資高，結算時爭議不斷，造成合同實施不順利。“管理辦法”規范了合同價格形式，區分了政府投資項目和企業投資項目，可以根據項目實際情況采取適宜的計價方式，同時強調總價合同，除合同約定可以調整的情形之外，合同總價一般不調整，符合國際慣例，也明確了風險分擔合理范圍，有利于合同順利實施。

三、經驗總結及建議

招標文件的編制是一項比較復雜的工作，編制質量的好壞直接影響招標活動的成敗和工程項目后期的實施。因此，在編制工程施工招標文件過程中要把握以下幾點：

（一）投標人資格合理約定

工程總承包企業的基本條件應當具有與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質，其次是考慮是否需要約定具有合同履行能力，如類似業績要求，再去考慮對聯合體組建的一些要求和限制，如牽頭人、成員數等內容。

（二）合理編制招標控制價和招標工期

招標控制價的編制應與發包內容和范圍、發包人要求、材料品牌及技術參數要求等相匹配。確定招標工期時應考慮圖紙審批或圖紙審查的時間除外，同時也要考慮可執行性。

（三）發包人要求編制可執行

作為工程總承包項目，發包人要求是整個合同的關鍵，是項目驗收的標準性條件。在通用合同構成順序中優先于承包人建議書。因此發包人要求編制的合理性、可執行性就非常重要，甚至要考慮項目合同風險管控等。

（四）合同價格形式的合理確定及風險分配

不同的項目情況適應不同的合同價格形式，不管采用哪種，在招標文件編制時，應多考慮合同價格風險范圍的約定，風險范圍外的價格如何調整等情況。

（五）進度款支付約定合理

合同進度款的支付包含了設計費支付、工程費支付及其他費用支付，支付比例應該合理，支付期跨度不宜過大，不宜造成工程總承包人的資金壓力，同時需約定變更價款的同期支付以及發包人逾期支付違約金的合理約定。

（六）工程總承包項目應及時配備全過程造價管理

工程總承包項目合同執行過程中，發包人自身能力情況強弱不均，部分發包人達不到合同管理能力，部分國有集團公司管理模式傳統固化，多頭管理影響合同管理效率，把合同過程中的管理風險滯后到結算審計階段，導致合同爭議擴大，因此有條件的項目在招標時就應引入全過程造價管理單位，在合同條款中給予全過程造價管理單位授權范圍，提高合同管理效率。